תחת הכותרת של הרחבת קומות בבניין עוסקת תמ”א 38 בסעיף 11.1.4 בשתי אפשרויות של ביצוע תוספות בנייה לבניין קיים: הקמת אגף נוסף, אשר יכלול יחידות דיור חדשות, והרחבת יח”ד הקיימות עד 25 מ”ר לכל דירה.
במאמר זה נעסוק באפשרות הראשונה, של הקמת אגף נוסף לבניין קיים לשם בניית יחידות דיור חדשות.
בסעיף 11.1.4(ב) לתוכנית תמ”א 38 נקבע כי:
“11.1 תותר תוספת זכויות בניה למבנה באפשרויות הבאות, כולן או חלקן…. והכל בתנאים המפורטים בסעיף זה להלן:
“11.1.4 הרחבתן של הקומות הקיימות במבנה בתנאים הבאים:….
(ב) הרחבתן של הקומות לשם הוספות יח”ד חדשות במבנה (להלן: הקמת אגף נוסף) שטחי הבנייה הכוללים של האגף הנוסף לא יעלו על שטחי הבניה הכוללים של עד 2 קומות טיפוסיות של בניין קיים אליו יוצמד שטחו של האגף. שטחו של אגף יכלול ממ”דים לכל יח”ד חדשה”.
למרות שגם בהקמת אגף נוסף מתקבלות יחידות דיור חדשות אותן ניתן להעביר ליזם כנגד חיזוק הבניין ושדרוגו, ביצוע תמריץ זה אינו תדיר ביחס לתמריץ החלופי של תוספת קומה או קומות לבניין, בשל הקושי המעשי לממשו שכן, צורת וגודל המגרש, והאופן שבו הבניין הקיים בנוי ביחס לקווי הבניין המחייבים על פי התוכניות החלות במקום, מקשה במקרים רבים על האפשרות להקמת אגף נוסף לבניין.
מהו אגף?
השאלה העולה בהקשר של סעיף 11.1.4(ב) לתוכנית תמ”א 38 היא, מהו אגף? המונח אגף מוגדר במילון אבן שושן “חלק בניין הבולט מן המבנה המרכזי”. סעיף 8.250 לתקנון התכנון והבניה מגדיר את המונח אגף כ”חלק ממבנה שיש בו 6 יחידות דיור או יותר שלהן כניסה משותפת ו/או חדר מדרגות משותף”.
סעיף זה עוסק ב-הנגשת אנשים עם מוגבלויות לבנייני מגורים לפיכך, למספר יחידות הדיור המצוין בהגדרה זו אין משמעות לענייננו.
בסעיף 59(א)לחוק המקרקעין תשכ”ט-1969 המונח “אגף” משמש לתיאור מבנים עם מספר כניסות נפרדות, כאשר כל כניסה מכונה אגף.
מהאמור לעיל עולה כי אין למונח “אגף” הגדרה אחידה, וכי יש לפרש מונח זה בהקשר בו הוא מובא. עם זאת, בחלק מההגדרות המונח “אגף” קשור בקיום כניסה או חדר מדרגות עצמאי לאותו חלק של הבניין המוגדר אגף.
בתוכנית תמ”א 38 קיימת אבחנה ברורה בין הרחבת הקומות הקיימות של הבניין לשם בניית יחידות דיור חדשות, המוגדרות כ”הקמת אגף נוסף”, לבין הרחבה של הקומות הקיימות לשם הרחבת יח”ד הקיימות. לפיכך כאשר התוכנית תמ”א 38 מאפשרת הקמת אגף נוסף, לדעתנו למבנה הכולל יחידות דיור, הנבנה בצמוד לבניין הקיים. אגף זה יכול להיות בעל גרעין חדר מדרגות עצמאי משלו, והוא גם יכול להיות סמוך על חדר המדרגות של הבניין הקיים, אם הוא נבנה בצמוד לקיר החיצוני של חדר מדרגות זה.
על כן, כאשר מדובר באגף כמשמעותו של מונח זה בסעיף 11.1.4(ב) לתוכנית תמ”א 38, לדעתנו כמומחים לניהול וליווי דיירים בעסקאות של פינוי בינוי והן של תמ”א 38, שאין חובה כי יהיה לאותו חלק של מבנה הנצמד לבניין קיים, ואשר נבנות בו יחידות דיור חדשות, חדר מדרגות או כניסה עצמאית.
שטח האגף הנוסף:
בסעיף 11.1.4(ב) נקבע כי: “שטחו הכולל של אגף נוסף לא יעלה על שטחן הכולל של עד 2 קומות טיפוסיות בבניין הקיים אליו יוצמד האגף”.
עד כניסת תיקון 3 לתמ”א 38 לתוקף, התירה התוכנית תמ”א 38 לאשר הקמת אגף נוסף לבניין הקיים כנגד חיזוקו, בשטח של קומה טיפוסית אחת של הבניין הקיים.
מכיוון שאחת המטרות של תיקון מס’ 3 לתוכנית תמ”א 38 הייתה להעלות את הכדאיות הכלכלית לבצע חיזוק מבנים בפני רעידות אדמה בתמורה לחיזוקם, על מנת לתת תנופה ליישום התמ”א 38 בישראל, הוספו שטחי בניה נוספים אותם רשאית הועדה המקומית לאשר לבניה, כאשר אחד השינויים הוא, האפשרות לאשר הקמת אגף נוסף בשטח של עד שתי קומות טיפוסיות. לנוכח האמור, שטחו של האגף הנוסף נגזר מתוך שטח קומה הטיפוסית של הבניין אליו הוא נצמד. אין בתוכנית תמ”א 38 הגדרה למונח קומה טיפוסית.
בעת”מ (ת”א) 166/09 עסק ביהמ”ש בשאלה אם קומה מסוימת היא “קומה טיפוסית” לעניין חיוב ארנונה, ובהקשר זה קבע ביהמ”ש כי:
“תיאור הקומה אינו מתיישב עם תיאור קומה טיפוסית… שבהיתר הבניה. הקומה הזאת היא טיפוס קומה אחר……”
דהיינו, המונח “קומה טיפוסית” מכוון לרוב הקומות הקיימות בבניין מאותו “טיפוס”- סוג.
בדרך הכלל הקומה הטיפוסית תהיה בנויה בקומות האמצעיות של הבניין, שכן קומת הקרקע בדרך כלל אינה קומה טיפוסית ויש בה בניה והתכסית שונה מיתר הקומות בבניין. גם הקומה העליונה היא בחלק מהמקרים קומה חלקית, ולכן גם היא אינה בהכרח “קומה טיפוסית”.
השטח הכולל של קומה טיפוסית מהווה את כל השטח המקורה של הקומה, לרבות שטחן של המרפסות המקורות, לרבות מרפסות הבולטות מהקירות החיצוניים של הבניין, מה שמכונה גזוזטראות, וללא אבחנה בין שטחי שירות ושטחים עיקריים.
השטחים אותם ניתן לבנות באגף הנוסף, הנגזרים מהשטח של הקומה הטיפוסית בבניין הקיים, אינם מסווגים עפ”י התוכנית תמ”א 38 כשטחים עיקריים ו/או כשטחי שירות, ומי שבונה את האגף רשאי להחליט על סוג וסווג השטחים שייבנו על ידו, בכפוף למגבלות הדין.
כך שמבקש ההיתר יקבע את שטח הלובי וחדר המדרגות המשותף לאגף, ככל שיידרש חדר מדרגות עצמאי ונפרד, בכפוף למידות המזעריות הקבועות בתקנות התכנון והבניה ואלה יהוו שטחי שירות, ושטחי יחידות הדיור יהוו שטחים עיקריים למעט השטח הנדרש לממ”ד לפי תקנות ההתגוננות האזרחית, אשר מהווה שטח שירות.
סעיף 16 לתוכנית תמ”א 38 מוסיף לשטח של כל אגף את השטח הדרוש לשם הקמת מעלית לאותו אגף, גם אם לא קיימת חובה להתקין מעלית לאגף, כך ששטח המעלית אינו בא על חשבון השטח המותר לבניה לפי הוראות סעיף 11.1.4(ב) לתוכנית תמ”א 38.
בסעיף 11.1.4 לתוכנית תמ”א 38 נקבע כי:
דהיינו, באותם מקרים בהם מומשה גם האפשרות להרחבת יח”ד קיימות של עד 25 מ”ר לכל דירה, כפי שמתיר סעיף 11.1.4(ה) לתוכנית תמ”א 38, יחושב שטח קומה הטיפוסית לצורך קביעת השטח המותר לבניית האגף הנוסף כשטח קומה טיפוסית מקורית בתוספת השטח שיתווסף לאותה קומה בגין הרחבת יחידות הדיור.
בסעיף 11.1.4(ב) נקבע כי שטח האגף הנוסף לא יעלה על שטח של עד שתי קומות טיפוסיות. ניסוח זה מדגיש את העובדה כי בסמכות הועדה המקומית לאשר על פי שיקול דעתה לפי סעיפים 22 ו-21 לתמ”א 38, שטח קטן יותר, בכפוף לתנאים הקבועים באותם סעיפים.
השימושים המותרים באגף הנוסף: בסעיף 11.1.4(ב) לתוכנית תמ”א 38 נקבע באופן מפורש, כי הקמת אגף נוסף לבניין הקיים נועד לשם הקמת יחידות דיור חדשות, להבדיל מהרחבת יח”ד הקיימות נושא בו דן סעיף 11.1.4(ה).
לפיכך השטחים אשר ייבנו מכוח סעיף 11.1.4(ב) לתוכנית תמ”א 38 יכולים לשמש אך ורק לשם הוספת יחידות דיור חדשות לבניין, ולא לשם הרחבת יח”ד בבניין. המשמעות היא כי תמ”א 38 מאפשרת הרחבת יח”ד קיימות באותו מפלס, רק מכוח סעיף 11.1.4(ה) לתוכנית תמ”א 38, ובשטח כולל של עד 25 מ”ר לכל דירה בלבד.
הקמת האגף הנוסף ביחס לקווי הבניין החלים על המגרש: בסעיף 11.1.4(א) לתוכנית תמ”א 38 נקבע כי אחד התנאי לביצוע הרחבת קומות קיימות הוא כי:
קווי המבנה בהתאם לתוכנית תקפה החלה על הבניין מאפשרים את קליטת הזכויות והוספת השטחים המבוקשים.
סעיף זה עוסק במכשול העיקרי למימוש זכויות הבניה להקמת אגף נוסף לבניין קיים כנגד חיזוקו לפי תקן 413 והוא, שבמקרים רבים לא ניתן להקים אגף נוסף לבניין קיים בשל גודל וצורת המגרש, ומיקומו של הבניין הקיים במגרש ביחס לקווי הבניין הקבועים בתוכנית החלה במקום.
בניינים קיימים בדרך כלל על קווי הבניין לפי התוכנית החלה במקום, או קרוב לקווי בניין אלה. לפיכך לא ניתן להקים את האגף הנוסף מבחינה פיזית מבלי לחרוג מקווי הבניין. בסעיף 11.1.4(א) נקבע כי ניתן לאשר את הקמת האגף הנוסף על פי התוכנית תמ”א 38 רק אם ניתן להקימו בתוך קווי הבניין לפי התוכנית החלה על הבניין, ואם הדבר בלתי אפשרי, תוכל הועדה המקומית לאשר חריגה מקווי הבניין, ובלבד שישמר מרחק של שני מטרים בין האגף לגבול המגרש בחזיתות הצדדיות ובחזית הקדמית, ושל שלושה מטרים בין האגף לבין גבול המגרש האחורי.
בסעיף נקבע כי הועדה המקומית מוסמכת לאשר חריגה זו מקווי הבניין רק באם אין קווי המבנה מאפשרים את קליטת השטחים דהיינו, על מבקש ההיתר לשכנע את הועדה המקומית כי לא ניתן להקים את האגף מבלי לחרוג מקווי הבניין הקבועים בתוכנית החלה במקום.
כמומחים לניהול וליווי דיירים בעסקאות מורכבות של פינוי בינוי והן של תמ”א 38, לדעתנו יש לקרוא הוראה זו בצורה רחבה, כך שיש לבדוק את אפשרות הקמת האגף הנוסף בתוך קווי הבניין המחייבים על פי התוכניות החלות במקום, בראייה תכנונית ופונקציונלית, ולא רק לפי מבחן פיזי, אם קיים מקום בתוך קווי הבניין לשם הקמת אגף נוסף, אנו סבורים כי יש לאפשר את הקמת האגף במקום שבו הוא ישתלב בצורה המיטבית בבניין הקיים.
נניח כי מהבניין הקיים ממוקם במגרש שניתן להוסיף בו אגף נוסף בתוך קווי הבניין לפי התוכניות החלות, ואולם במקרה כזה האגף לא יוכל להתחבר לגרעין חדר המדרגות של הבניין הקיים, דבר שיחייב בניית חדר מדרגות ומעלית לאגף הנוסף. לעומת זאת, אם הועדה המקומית תאפשר את הקמת האגף בחריגה מקווי הבניין הקבועים בתוכניות החלות, במסגרת החריגה שהותרה בסעיף 11 לתוכנית תמ”א 38, ניתן יהיה לחבר את האגף שיוקם לגרעין חדר המדרגות של הבניין הקיים.
לדעתנו יש להעדיף במקרה כזה את הקמת האגף במקום המיטבי מבחינה תכנונית ופונקציונלית, דהיינו במקום בו האגף יוכל להתחבר לחדר המדרגות בבניין הקיים, גם אם הדבר יחייב את חריגתו מקווי הבניין המחייבים בכפוף לשמיעת התנגדויות לפי סעיף 27 לתוכנית תמ”א 38 והכרעה בהן.
יודגש כי לאור העובדה שהאפשרות לאשר הקמת אגף עד שני מטרים מגבול המגרש לצדדים ולחזית הקדמית ושלושה מטרים מגבול המגרש האחורי נקבעה בתוכנית מתאר ארצית, הועדה המקומית אינה מוסמכת לאשר הקמת אגף מעבר לקווי בניין מוקטנים אלה בדרך של אישור הקלה ללא קבלת אישור המועצה הארצית לתכנון ולבניה משמדובר על הקלה מ-תמ”א 38.
סעיף 11.1.4(א) סיפא מפנה לסעיף 15 לתוכנית תמ”א 38 (המרווחים בין המבנים), בסעיף זה נקבע כי:
סעיף זה אשר על משמעותו נעמוד בהרחבה להלן, מטיל מחד מגבלה על סמכות הועדה המקומית לאשר חריגה מקווי הבניין, בכך שהסעיף מחייב שמירה על מרחק מזערי בין הבניה המבוצעת מכוח תמ”א 38 לבין הבניין במגרשים הגובלים, אך מאידך הוא מסמיך את הוועדה המקומית לאשר הקלה לבניית הממ”דים של האגף הנוסף מעבר לחריגה המותרת לפי סעיף 11.1.4(א) לתוכנית תמ”א 38, עד לגבול המגרש, בכפוף לאישור הקלה דבר המעניק גמישות תכנונית נוספת בבניית האגף.
לפיכך, למרות האמור לעיל, כי לא ניתן לסטות מקווי הבניין המוקטנים הקבועים בסעיף 11.1.4(א) אלא באישור המועצה הארצית, הרי שניתן לאשר חריגה של מגדל הממ”דים המהווה חלק מהאגף הנוסף עד גבול המגרש בדרך של אישור הקלה, בסמכות הועדה המקומית.
במגרש פינתי אין קן בניין אחורי אלא, קיימים שני קווי בניין קדמיים ושני קווי בניין צדדים, לפיכך ניתן יהיה לאשר במגרש פינתי הקמה של אגף נוסף עד למרחק של שני מטרים מכל חזיתות המגרש.
כאשר מספר מבנים בנויים על מגרש אחד לא קיימים קווי בניין בין המבנים הניצבים על אותו מגרש, דבר המקל על הקמת אגף או אגפים נוספים למבנים אלה.
הקמת אגף נוסף כאשר חלקים מהרכוש המשותף צמודים לבעלי דירות בבית המשותף: כאשר שטחים משותפים (לדוגמה חצר) צמודים ליחידות דיור בבית המשותף, וכמו גם, חלקים לצורך חניות ו/או כגינות של דירות הקרקע, לא יהיה ניתן להקים אגף נוסף על שטחים אלה ללא קבלת הסכמת בעליהם.
הדבר עלול להכשיל את האפשרות להקים את האגף הנוסף, או להביא לצמצום היקף השטחים עליהם ניתן יהיה להקים את האגף.
הפתרון הרצוי במקרה כזה הוא, לשכפל את החלק הצמוד למקום אחר בחלקה. הדבר אפשרי לעיתים כאשר מדובר במקום חניה, אך ככל שהשטח הצמוד משמש כגינה של דירות הקרקע, יהיה קשה למצוא פתרון המאפשר את העתקת השטח הצמוד למקום אחר במגרש.
גובה האגף הנוסף: בסעיף 11.1.4(ד) לתוכנית תמ”א 38 נקבע כי:
“מספר קומות האגף יהא כמספר קומות המבנה אליו הוא יוצמד. אבל ניתן יהא לחרוג מעקרון זה, בתנאי שיקבע על ידי מהנדס הרשות המקומית, כי שינוי במספר קומות של האגף שיוצמד, יהא נחוץ מטעמים אדריכליים, ו/או תכנוניים ו/או בשל התאמתו לסביבה“.
לאור הוראה זו, גובה האגף שיוקם צריך שיהיה כגובה הבניין המקורי בתוספת הגובה המתקבל מתוספת קומות לבניין, ככל שכאלה הוספו, במהלך ביצוע הבניה לפי תוכנית תמ”א 38.
לדעתנו, סעיף 11.1.4(ד) מחייב את בניית האגף לכל גובה הקומות המלאות, ואין הכוונה לקומה החלקית אותה ניתן להקים מכוח הוראות סעיף 11.1.3 לתוכנית תמ”א 38.
אם קיימות בבניין המקורי דירות מגורים בקומת הקרקע, או כאשר במסגרת חיזוק הבניין גם סוגרים וממלאים את הקומה המפולשת בהתאם לסעיף 11.1.1 לתוכנית תמ”א 38, יש לדעתנו את האגף גם בקומת הקרקע.
הוראה זו הינה עיצובית במהותה, והיא נועדה ליצור אחידות בגבהים בין כל חלקי הבניין, הועדה המקומית מוסמכת לאשר חריגה מהוראה זו, רק אם מהנדס העירייה קבע בהחלטתו כי כדי שיהא ניתן לשנות את מספר הקומות באגף הנוסף, יהא צורך בלהוכיח את נחיצות השיקולים האדריכליים, התכנוניים ו/או את התאמתו של האגף הנוסף לסביבה. לפי נוסח הסעיף, לא די בכך שמהנדס הועדה יקבע שהבקשה לחרוג מהוראת הסעיף אינה מהווה הפגיעה עיצובית אלא, נחוצה החלטה של הוועדה המקומית המתבססת על חוות דעת פוזיטיבית של מהנדס הוועדה המקומית, כי החריגה מההוראה, נחוצה בשל שיקולים אדריכליים, תכנוניים או התאמה לסביבה.
ניתן לחשוב על מספר מצבים בהם מהנדס הועדה המקומית יקבע כי אי בניית האגף לכל גובה הקומות דרוש “משיקולים אדריכליים, תכנוניים או התאמה לסביבה”.
כאשר הדירות שנוצרות קטנות מידי, אם מחלקים את השטח המותר לבניה באגף על פני מלוא גובה הקומות.
אם מבחינה אדריכלית קיים רצון להקטין את מסת הבניה המתקבלת במגרש, באופן שהאגף החדש שיוקם מכוח התוכנית תמ”א 38 יהיה נמוך יותר, וכך ייוותר בניין מדורג.
בניית ממ”ד באגף הנוסף: בסעיף 11.1.4(ב) סיפא נקבע כי: ” שטח האגף יכלול מרחב מוגן דירתי לכל יחידת דיור חדשה”.
סעיף זה שונה מנוסח הסעיפים המתייחסים לבניית ממ”ד בקומה המפולשת, בקומות הנוספות ובשטח קומה החלקית אשר ביחס לכל אלה נקבע כי: תוספת הבניה תכלול ממ”ד לכל יח”ד חדשה או ליח”ד דיור קיימות אשר מיועדת להרחבה, אלא אם כן אישר פיקוד הערוף המוסמך, את הפתרון למיגון חלופי ו/או את הפטור מחובת הקמתם של מקלט/ים, בהתאם ובכפוף לחוק להתגוננות אזרחית התשיא -1951″.
משמעות שינוי הנוסח הוא, כי במקרה של הקמת אגף נוסף לבניין קיים, לא ניתן לאשר חלופת מיגון לבניית ממ”ד, וכן לא ניתן לאשר פטור מחובת בניית ממ”ד.
הטעם להוראה קטגורית זו, המחייבת בניית ממ”ד לכל דירה באגף הנוסף הוא, כי התוכנית תמ”א 38 לא צפתה קשיים תכנוניים לבניית ממ”דים תקניים באגף החדש, שהוא למעשה מבנה חדש לכל דבר ועניין, כך שלא קיים קושי להוריד 70% ו/או 50% במקרים מסוימים מקירות הממ”דים עד הקרקע, קושי שקיים במקרים רבים באותן תוספות בניה לגביהן אפשרה התוכנית תמ”א 38 אישור חלופת מיגון או מתן פטור מבניית ממ”ד.
לנוכח העובדה כי מגדל הממ”דים מהווה מרכיב חשוב מבחינה קונסטרוקטיבית בחיזוק בניין קיים בפני רעידות אדמה, ראתה התוכנית תמ”א 38 מקום לחייב בניית ממ”דים בדירות החדשות הנבנות באגף הנוסף, מבלי לאפשר חלופת מיגון ו/או פטור מבניית ממ”דים.
כאן המקום לציין כי על פי החלטת ועדת הערר המחוזית תל אביב בערר (ת”א)
5378/08, במקום בו תמ”א 38 קובעת חובת בניית ממ”ד, ללא מתן אפשרות לאשר פתרון חלופי או פטור מבניית ממ”דים, הועדה המקומית אינה יכול לאשר את תוספת הבניה המבוקשת ללא בניית ממ”ד, גם אם פיקוד העורף מוכן לאשר חלופת מיגון ו/או פטור מהקמת ממ”ד.
