רוב הוראות תמ”א 38 מתייחסות לחיזוק מבנים המיועדים למגורים, סעיף 11 לתוכנית תמ”א 38 מפרט את תוספות הבניה השונות אותן רשאית הועדה המקומית לאשר במבנים המיועדים למגורים כנגד חיזוקם, שם נקבע כי:
1 תאופשר הוספת זכויות בניה לבניין באלטרנטיבות הבאות, כולן או חלקן:
א. תאופשר הסגירה והמילוי של הקומה המפולשת.
ב. תאופשר הקמת הקומה ו/או הקומות הנוספות למבנה.
ג. תאופשר הקמתה של הקומה החלקית על גג המבנה.
ד. תאופשרנה הרחבתן של הקומות הקיימות במבנה לשם הוספת יח”ד חדשות במבנה (הקמת אגף נוסף)
לא ניתן לאשר את כל תוספות הבניה המנויות באותו סעיף 11.1 אלא, בסעיף 11.2 לתוכנית תמ”א 38 נקבעו את השילובים השונים אותם ניתן לאשר בין סוגי התוספות המפורטות בסעיף 11.1, תוך קביעת השטח המרבי אותו ניתן לאשר מכוח תוכנית תמ”א 38.
כפי שעולה מהוראות סעיף 11.1, חלק מתוספות הבניה יכולות לשמש להרחבת יחידות הדיור הקיימות וחלקן יכולות לשמש לשם בניין יחידות דיור חדשות. חלק מתוספות הבניה יכולות לשמש לשני השימושים: בניית יחידות דיור חדשות או הרחבת יחידות הדיור הקיימות – במאמר זה להלן נעמוד בהרחבה על תוספות הבניה אותן ניתן לאשר מכוח סעיף 11.1 לתוכנית תמ”א 38, אך קודם לכן נעמוד על מספר נושאים עקרוניים הנוגעים לביצוע תוספות בניה למבנים המיועדים למגורים.
על אלו מבנים חל סעיף 11 לתוכנית תמ”א 38: סעיף 11 עוסק בתוספות בניה אותן רשאית הועדה המקומית לאשר בתוספת “למבנים קיימים המיועדים למגורים”. הכוונה היא למבנים הבנויים על מגרשים שהיעוד שלהם על פי התוכניות החלות עליהם הוא למגורים. השאלה היא מה דין מבנים אשר על פי התוכניות החלות עליהם מותרים בהם שימושים מעורבים. כך לדוגמה, בתוכניות רבות מותר לעשות בקומת הקרקע של מבנים המיועדים למגורים שימוש מסחרי.
במקרים אלה, כאשר רוב הבניין מיועד למגורים, ורק קומת הקרקע מיועדת לשימושים אחרים, אנו בדעה כי יחולו על הבניין הוראות סעיף 11 לתוכנית תמ”א 38, אך לא יהיה ניתן להרחיב מכוח סעיף זה את אותם השטחים אשר אינם מיועדים למגורים.
מספר היחידות אותן ניתן לאשר בשטחים הנוספים מכוח תוכנית תמ”א 38 למבנה המיועד למגורים
תמ״א 38 מאפשרת להוסיף יחידות דיור חדשות לבניין הקיים. יחידות הדיור החדשות יכולות להיבנות בקומה המפולשת, בקומות הנוספות אותן ניתן לאשר לבניה על גג הבניין הקיים, ובאגף נצמד לבניין אותו רשאית הועדה המקומית לאשר ולהקים.
במרבית התוכניות מכוחן ניתן להוציא היתרי בניה קיימת הוראת צפיפות קרי, התוכנית קובעת במקרים רבים את מספר יחידות הדיור אותן ניתן לבנות על המגרש. לעיתים התוכנית קובעת מספר יחידות מוחלט, ולעיתים מספר יחידות הדיור נגזר משטח המגרש בפועל.
לפיכך, בהנחה כי הבניין הקיים בנוי עם מספר יחידות הדיור אותן ניתן לבנות על פי התוכניות החלות במקום, הרי שניתן להוסיף מכוח תמ״א 38 יחידות דיור נוספות לבניין מעבר לכמות המותרת על פי התוכניות במקום.
הדברים נכונים גם כאשר מבוקש להרוס בניין קיים ולהקימו מחדש לפי סעיף 14א’ לתוכנית תמ”א 38 דהיינו, בשטחי הבניה אותם יהיה ניתן לאשר באותו בניין מכוח ה-תמ״א 38 יהיה ניתן לבנות דירות מעבר לצפיפות הקבועה בתוכניות החלה במקום.
תמ״א 38 אינה קובעת את מספר יחידות הדיור אותן ניתן לבנות בשטחים הנוספים שהועדה המקומית רשאית לאשר מכוח ה-תמ״א 38.
לפיכך נשאלת השאלה, כמה יחידות דיור רשאית הוועדה המקומית לאשר בשטחים הנוספים אותם היא מאשרת מכוח סעיף 11 לתוכנית תמ”א 38, ומהם השיקולים בקביעת מספר יחידות הדיור שיאושרו למבקש היתר הבניה לפי תמ”א 38.
בחלק מהמקרים מספר יח”ד החדשות נגזרות מצורת גודל המגרש, האופן בו בנוי הבניין הקיים, או בשל אילוצים אחרים אשר מכתיבים את היכולת האדריכלית או הפיזית לתכנן יחידות דיור חדשות בשטחי הבניה הנוספים.
ואולם, בדרך כלל קיימות מספר אפשרויות לתכנן את שטחי הבניה הנוספים אותם ניתן לבנות בבניין מכוח תוכנית תמ”א 38, כך שניתן לבנות בהם מספר שונה של יחידות דיור, יותר יחידות דיור ששטחן הממוצע קטן יותר, או פחות יחידות דיור ששטחן הממוצע גדול יותר. הדבר נכון בעיקר ביחס לניצול השטח בקומה המפולשת ו/או בקומות הנוספות.
בדרך כלל מבקש ההיתר יהיה מעוניין לבנות יותר יחידות דיור, בעוד שהועדה המקומית תדרוש במקרים רבים לצמצם את מספר יחידות הדיור החדשות שתתווספנה לבניין הקיים. אנו סבורים כי נקודת המוצא הראויה היא, כי כל עוד לא קיים נימוק תכנוני כבד משקל המחייב את התערבות הועדה המקומית במספר יחידות הדיור המבוקשות על ידי מבקש ההיתר, יש לאשר את כמות יחידות הדיור המבוקשת.
להלן נעמוד על הנושאים והמשתנים העיקריים שיש לדעתנו להביא בחשבון כאשר קובעים את מספר יחידות הדיור הנוספות שיאושרו בשטחי הבניה הנוספים מכוח תמ”א 38.
בהקשר זה נביא את תמ”א 35
תמ”א 35, תכנית מתאר ארצית משולבת לבניה, לפיתוח ולשימור, קובעת בין מטרותיה “מתן מענה תכנוני לצורכי הבניה והפיתוח של מדינת ישראל, תוך הכוונת עיקר הפיתוח למרקמים העירוניים וצמצום תופעת הפרוור.
תמ”א 35 אף קובעת כי תוכניות חדשות תופקדנה רק אם אלה שומרות על הצפיפות המוצעת נטו למגורים המזערית הקבועה בלוח 1 לתוכנית תמ”א 38, אך לא יותר מכפל אותה צפיפות. בלוח 1 לתוכנית תמ”א 35 נקבעת צפיפות בניה מינימלית ביח”ד לדונם נטו לפי דגמי ישוב, תוך פרוט מרבית יישובי המדינה.
במילים אחרות תמ”א 35 נועדה לצופף את הדיור באזורים עירוניים על-מנת למנוע את הצורך בהמשך הפשרת שטחים לצורך בניה למגורים.
הוראות תמ”א 35 אומנם אינן מחייבות את הועדות המקומית בשעת מתן היתרי בניה לתוספת יחידות דיור לפי תמ”א 38, אך היא משקפת מדיניות תכנונית, של ציפוף הדיור באזורים עירוניים. לפיכך יש לדעתנו להביא מדיניות זו בחשבון שיקולי הועדה המקומית בבואה להחליט כמה יחידות דיור חדשות לאשר בשטחים אותם היא מאשרת כתוספת לבניין קיים מכוח תמ”א 38, ובעיקר לשם הצדקת אישור בניית יותר יחידות דיור.
כושר הנשיאה של התשתיות באזור: אחד השיקולים החשובים שעל הועדה המקומית לשקול לעניין מספר יחידות הדיור אותן ניתן לאשר במגרש נשוא הבקשה להיתר הוא, כושר הנשיאה של התשתיות באזור בו מצוי הבניין כגון תשתיות הדרכים, חניה, תשתיות מים וביוב, שטחים פתוחים, גני ילדים ובתי ספר וכיוצא בזה. על כן ראוי כי הועדה המקומית תשקול את מספר יחידות הדיור הנוספות המאושרות על ידה לבניין הקיים תוך ביצוע בחינה מקצועית של השפעת תוספת הכמות האמורה על הסביבה.
בסעיף 26 לתוכנית תמ”א 38 נקבע כי:
מקום בו שיש להוספת השטחים לרבות הוספת של יח”ד חדשות, השפעה מחוץ לתחומי המגרש, יכול מהנדס הרשות המקומית לדרוש דו”ח כתובים, אשר ישמשו אותו למתן ההכרעה, ובכל מקרה נדרשת חוות דעתו, בנושאים אשר מתייחסים לאופן ההשתלבות של תוספות הבנייה עם הרחובות והסביבה, וההלימה לשירותים שכונתיים ולתשתיות של הבניין, לאזור, לנגישות לכלי רכב ולהולכי רגל, מניעתן של מטרדים למבנים סמוכים, ומציאת השטחים הציבוריים הפתוחים לנפש ושמריתן.
מימוש תמ”א 38 עשוי להוסיף ברחובות ובאזורים מסוימים, אשר הבניינים בהם נבנו באותה תקופה לערך, עשרות ולעיתים אף מאות יחידות דיור. יתכן כי התשתיות באזור אינן ערוכות לקלוט את כמות האוכלוסייה הנוספת הנובעת מתוספת זו של יחידות דיור. לפיכך יהיה זה נכון לדעתנו כי הועדה המקומית תורה על ביצוע סקר מקיף אשר ימפה את המבנים המצויים באזור בו מצוי הבניין נשוא הבקשה להיתר, לשם איתור בניינים בעלי פוטנציאל לתוספת יחידות דיור במסגרת תמ”א 38, כך שיהיה ניתן לצפות את מספר יחידות הדיור הנוספות אותן יהיה ניתן לאשר בטווח הקצר והבינוני מכוח תוכנית תמ”א 38, וכך יהיה ניתן לבחון את כושר נשיאת התשתיות באזור בשל תוספת כמות יחידות הדיור הצפויה – לאחר ביצוע הבדיקות המפורטת בסעיף 26 לתוכנית תמ”א 38, ולאחר ביצוע סקר כאמור לעיל, יהיה ניתן להחליט בצורה מקצועית על מספר יחידות הדיור שראוי לאשר בבניין הנדון בפני הועדה המקומית.
התאמה לבניין הקיים: ראוי לשקול את התאמת כמות יחידות הדיור הנוספות לבניין הקיים מבחינת אופי הבניין, תמהיל יחידות הדיור הנכון והתשתיות המשותפות הקיימות במגרש. הרצון לשמור על “רמת” הבניין הקיים על ידי כך שייבנו בבניין רק יחידות דיור גדולות, כדי למנוע כניסתם של זוגות צעירים, סטודנטים או בעלי מעמד סוציו אקונומי נמוך לבניין, אינו שיקול לגיטימי בעיננו למניעת אישור יותר יחידות בבניין, שמטבע הדברים השטח הממוצע שלהן קטן יותר.
הוראה בתוכנית בחלה במקום לעניין גודל מזערי/מרבי של יחידות דיור: קיימות תוכניות הכוללות הוראות בדבר גודל מזערי או מרבי של יחידות דיור בתחומן, או בדבר ממוצע גודל יחידות הדיור במגרש עליו הן חלות. אם תכנית כזו חלה על מגרש בו מבוקש היתר לפי הוראות תמ”א 38, הוראותיה של התוכנית יחולו גם על יחידות הדיור אותן ניתן לבנות במסגרת זכויות הבניה מכוח תוכנית תמ”א 38 שכן, הוראה כזו אינה עומדת בסתירה להוראות התוכנית תמ”א 38, והיא יכולה לדור בכפיפה אחת עם הוראותיה.
עם זאת, אם בשל נתוני המגרש והבניין נשוא הבקשה להיתר לא יהיה ניתן לממש את מלוא שטחי הבניה אותם רשאית הועדה המקומית לאשר לפי תוכנית תמ”א 38 בשל אותה הוראה בתוכנית, אנו כמומחים לליווי וניהול דיירים בתוכנית תמ”א 38, בדעה כי הוראות תוכנית תמ”א 38 יגברו, והועדה המקומית תהיה רשאית לאשר בניית יחידות דיור בחריגה מהגודל המזערי, המרבי או מהגודל הממוצע של יחידות הדיור לפי התוכנית.
כך לדוגמה, אם התוכנית החלה על המגרש קובעת כי גודל מרבי של דירה בתחומה יהיה 110 מ”ר, אך הרחבת יחידות הדיור הקיימות בשטח של עד 25 מ”ר ליחידת דיור, תביא לכך ששטחן יהיה 120 מ”ר, הועדה המקומית תהיה רשאית לאשר את ההרחבה על פי התוכנית תמ”א 38, למרות האמור בתוכנית החלה במקום.
מדיניות הועדה המקומית: קיימות ועדות מקומיות אשר קבעו מדיניות בעניין צפיפות דיור במקומות בהם התוכנית החלה במקום לא קבעה צפיפות.
כך לדוגמה קיימת בוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב מדיניות לפיה, בכל אותם אזורים במרחב התכנון של הוועדה בהם התוכנית החלה במקום לא קבעה את הצפיפות המותרת, הצפיפות שתותר בכל בניין תהיה כזו שממוצע שטח יחידות הדיור בבניין לא יקטן מ- 53 מ”ר, ובלבד ששטח הדירה לא יקטן מ- 35 מ”ר.
במקרה בו קיימת מדיניות כאמור, יכולה הועדה המקומית לנהוג על פיה, בכפוף לכללים החלים על המדיניות דהיינו, כי ניתן לחרוג ממנה במקרים המתאימים, ובלבד כי המדיניות האמורה לא תמנע את מימוש זכויות הבניה אותן ניתן לאשר מכוח תוכנית תמ”א 38.
קביעת מספר יחידות הדיור לפי הקומה הטיפוסית בבניין הקיים: קיימות ועדות מקומיות אשר מחזיקות בדעה, כי יש לקבוע את מספר יחידות הדיור שניתן לאשר בקומות הנוספות אותן ניתן להקים מכוח סעיף 11.1.2 לתוכנית תמ”א 38, לפי מספר יחידות הדיור הקיימות בקומה הטיפוסית של הבניין הקיים.
אין בסיס לקביעה זו בהוראות תוכנית תמ”א 38, מספר יחידות הדיור הקיימות בקומה טיפוסית בבניין יכול להוות אחד השיקולים לקביעת מספר יחידות הדיור שהועדה המקומית תאשר להוסיף בשטחי הבניה הנוספים לפי תוכנית תמ”א 38, ובין היתר על מנת לשמור על אחידות תכנונית בבניין, אך לא חייבת לנהוג כך, והועדה המקומית רשאית לאשר בקומות הנוספות מספר יחידות דיור העולה על אלה הקיימות בקומה הטיפוסית בבניין הקיים, ועל אחת כמה וכמה במספר נמוך יותר של יחידות דיור.
בכל מקרה בו הועדה המקומית תסרב לאשר את מספר יחידות הדיור המבוקשות על ידי מבקש ההיתר, יהיה עליה לנמק את החלטתה, על מנת שמבקש ההיתר יוכל להבין את השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה, כך שהוא יוכל לממש את זכותו לערור עליה, תוך התמודדות עניינית עם שיקולי הועדה המקומית. על החלטת הועדה המקומית שלא לאשר את מספר יחידות הדיור המבוקש על ידי מגיש הבקשה להיתר בניה לפי תמ”א 38, ניתן לערור לוועדת הערר המחוזית.
הוראות התוכנית תמ”א 38 המיוחדת למבנים המיועדים למגורים: מסעיף 11 לתוכנית תמ”א 38, המאפשר הוספת שטחי בניה למבנים המיועדים למגורים, קיימות בתוכנית תמ”א 38 עוד שתי הוראות אשר מיוחדות למבנים המיועדים למגורים, ואשר אינן חלות על מבנים שאינם מיועדים למגורים.
בסעיף 13 לתוכנית תמ”א 38 נקבע כי כאשר קיימות במגרש המיועד למגורים, עליו ניצב בניין אותו מבקשים לחזק לפי תמ”א 38, זכויות בניה בלתי ממומשות מכוח תכנית מפורטות, יש לחזק את הבניין בשעת מימוש אותן זכויות בניה לפי תקן 413, ויראו את הבניה המבוצעת מכוח זכויות בניה בלתי ממומשות אלה כאילו היא בוצעה מכוח התוכנית תמ”א, עד לתקרת הזכויות אותן היה ניתן לאשר לפי סעיף 11 לתוכנית תמ”א 38.
במקרה זה, זכויות הבניה אותן ניתן היה לאשר כתמריצי חיזוק לאותו בניין מכוח סעיף 11 לתוכנית תמ”א 38 תהיינה חופפות לזכויות הבניה הבלתי ממומשות, והן תקוזזנה מולן. הסעיף חלק במקרה של חיזוק בניין קיים בלבד, והוא אינו חל כאשר הבניין נהרס ומוקם מחדש מכוח סעיף 14 א’ לתוכנית תמ”א 38.
סעיף זה חל רק על בניין המיועד למגורים, והוא אינו חל על מבנים שאינם מיועדים למגורים, בהם ניתן לאשר תוספת בניה כנגד חיזוקם לפי סעיף 14 לתוכנית תמ”א 38.
כאשר קיימות במגרש שאינו מיועד למגורים, עליו ניצב בניין קיים הדורש חיזוק, זכויות בניה בלתי ממומשות מכוח תכנית מפורטת החלה במקום, ניתן יהיה לנצל את זכויות הבנייה הבלתי ממומשות ובנוסף יהיה ניתן לאשר את תוספות הבניה לפי סעיף 14 לתוכנית תמ”א 38, מבלי שאלה תקוזזנה.
סעיף נוסף אשר חל רק על מבנים המיועדים למגורים הוא סעיף 12 לתוכנית תמ”א 38, העוסק ב”מבנה נמוך”.
סעיף זה מחריג את תחולת הוראות סעיף 11 לתוכנית תמ”א 38 על מבנים אשר שטחם על פי התוכניות החלות עליו אינו עולה על 400 מ”ר, ואשר גובהם אינו עולה שתי קומות, חל רק על מבנים המיועדים למגורים. לפיכך, כאשר ניתן לבנות על פי התוכניות החלות על מגרש שאינו מיועד למגרש “מבנה נמוך”, יהיה ניתן לאשר בו את מלוא זכויות הבניה הנוספות הקבועות בסעיף 14 לתוכנית תמ”א 38
