תמ”א 38 הינה תוכנית החלה על כל תחום מדינת ישראל. מוסדות התכנון צפו את האפשרות כי תמ”א 38 לא תתאים לרשויות מקומיות מסוימות או לשכונות/רבעים מסוימים בתחום ההתחדשות העירוניות או יותר נכון בתחום הרשות המקומית. לפיכך מסדירה תמ”א 38 את האפשרות לאשר מכוחה תוכנית אשר תחול על ישוב מסוים או על שכונה/רובע מסוים בתחום הישוב, על מנת לאפשר תנאים ייחודיים לחיזוק המבנים כנגד רעידות אדמה בתחום אותה תוכנית.
על מוסד תכנון לאשר לבחון האם קיימת הצדקה לסטות מהוראות תוכנית תמ”א 38 בנושאים בהם עוסקת התוכנית אותה הוא מבקש לאשר, בגין ״התנאים הייחודיים״ המתקיימים בישוב או בחלקים ממנו, עליו אמורים לחול הוראות תוכנית זו.
בסעיף 23 לנוסח תמ”א 38 נקבע כדלקמן:
- שטחי הבניה
- כמות יח”ד (לעניין נושא הצפיפות)
- גובה הבניה
- קווי מבניה
- העיצוב האדריכלי (לעניין “הוראות עיצוב ובינוי”)
- ותקני החניה
דהיינו התוכנית אותה אפשר לאשר מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א 38 יכולה לקבוע כי רק חלק מהוראות תוכנית תמ”א 38 38 יחולו בתחומה וכן היא יכולה לשנות את זכויות הבניה אותן אפשר לאשר מכוח תוכנית תמ”א 38, הגם הוראות בינוי, תקני חניות וכיו”ב.
התוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א יכולה להפחית או להגביל את זכויות הבניה אותן אפשר לאשר באזורים שייקבעו בתוכנית.
בחוזר מנכ”ל משרד הפנים 1/2010 נאמר:
המועצה הארצית בשיבתה מיום 13.10.2009 קראה לכל הועדות המקומיות לבחון את הצורך בעריכת תוכניות לפי סעיף 23 לתוכנית תמ”א 38. פנייה בעניין זה נעשתה גם באמצעות חוזר מנכ״ל משרד פנים מספר 4/2008.
מחוזר זה עולה, כי משרד הפנים מעודד את הועדות המקומיות לאשר תוכניות מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א , על מנת להתאים את הוראות תוכנית תמ”א 38 למציאות התכנונית הקיימת באזורים שונים, לפי מאפייני אותם אזורים וע”מ להפוך את יישום המנגנון העומד בבסיס תוכנית תמ”א 38 לאפקטיבי וכדאי מבחינה כלכלית.
ברישא של סעיף 23 נקבע כי על מוסד תכנון המאשר את התוכנית לפי סעיף 23 , להשתכנע כי ״בשל התנאים הייחודים״ של היישוב או חלקים ממנו נדרש להתאים הוראות תוכנית זו לתנאים הייחודיים הנ”ל. דהיינו, על מוסד תכנון לאשר לבחון האם קיימת הצדקה לסטות מהוראות תוכנית תמ”א 38 בנושאים בהם עוסקת התוכנית אותה הוא מבקש לאשר, בגין התנאים ייחודיים המתקיימים בישוב או בחלקים ממנו, עליו אמורות לחול הוראות התוכנית המוגשת.
התנאים תנאים ייחודיים: יכולים להיות ערכי קרקע נמוכים כגון אזורי הפריפריה, המחייבים תוספות זכויות בניה כנגד חיזוק מבנים על מנת להגביר את הכדאיות הכלכלית של חיזוק המבנים, הרצון לשמור על אופי של אזור / רובע מסוים בדרך של קביעת הוראות ו/או תכנוניות וכיו״ב.
בסעיף 23 לתוכנית תמ”א 38 נקבעה רשימה של נושאים אותם אפשר להסדיר בתוכנית. המדובר ברשימה סגורה של נושאים בהם אפשר לקבוע הוראות שונות מאלה הקבועות בתוכנית תמ”א במסגרת התוכנית מתוקף סעיף 23 להלן:
שטחי הבניה: תוכנית מכוח סעיף 23 יכולה לקבוע שטחי בניה שונים מאלה המפורטים כאמור בסעיפי תוכנית תמ”א 38, אותם תהיה הועדה המקומית רשאית לאשר כנגד חיזוק מבנים שהוראות תוכנית תמ”א 38 חלות עליהם. כך לדוגמא אפשר לקבוע בתוכנית שטחי בניה בהיקף העולה על אלה הקבועים בתוכנית תמ”א (כגון אישור הקמת קומה ו/או קומות נוספות מעבר לקבוע בתוכנית תמ”א 38).
או תוספות שטחים בהיקף גדול מהקבוע בסעיף 14 לתוכנית תמ”א במדובר במבנים אשר אינם מיועדים למגורים הטעונים חיזוק.
התוכנית יכולה גם לקבוע, כי אפשר יהיה לאשר באזורים מסוימים שטחי בניה בהיקף נמוך מהשטחים אותם אפשר לאשר מכוח תוכנית תמ”א 38, כך לדוגמא יכולה תוכנית כאמור לקבוע כי באזורים מסוימים במרחב תכנון לא יהיה אפשר להוסיף שתי קומות מכוח תמריצי תמ”א 38 אלא קומה אחת בלבד.
כמו כן יכולה התוכנית לקבוע, כי באזורים מסוימים אפשר יהיה לממש רק את התמריץ של הקמת שתי קומות מכוח ולא את התמריץ החלופי של הקמת אגף נוסף בהיקף של שתי קומות טיפוסיות ואו להפך.
יחידות דיור: תמ”א 38 אינה קובעת את מספר יחידות הדיור אותן אפשר להוסיף בשטחים הנוספים שאפשר לבנות מכוח תמ”א, בקומה המפולשת, בחצי הקומה על גג הבניין, בקומה הנוספת, או באגף הנוסף. בקומות הנוספות.
התוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א יכולה לקבוע הוראות בנושא, כך לדוגמא התוכנית יכולה לקבוע שטח מזערי או מרבי או שטח ממוצע של הדירות אותן אפשר יהיה לבנות בשטחים אלה.
גובה הבניה: תוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א יכולה לקבוע הוראות באשר לגובה הבניה אשר תאופשר במסגרת ביצוע מימוש זכויות הבניה על פי תוכנית תמ”א 38 כגון : גובה המרבי של הקומות החדשות, גובה מרבי מוחלט למבנים עליהם תחול התוכנית ו/או מספר קומות מרבי.
קווי בניין: תוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א יכולה לשנות את קווי הבניין הקבועים בתוכניות החלות על בנינים בהם מבוקש לממש את הוראות תמ”א 38. הדבר ייעשה בדרך כלל על מנת להקל על מימוש זכויות הבניה הנוספות אותן אפשר לאשר במגרש כנגד חיזוק הבניין. לדעתנית תוכנית כאמור בסעיף 23 יכולה אף לאשר חריגה מקווי בנין המוקטנים הקבועים בתוכנית תמ”א 38. למרות שמדובר בהוראה המופיעה בתוכנית מתאר ארצית, אפשר לשנות הוראה זו בתוכנית מדרגה נמוכה יותר, ואפילו בתוכנית בסמכות הועדה המקומית , בשל העובדה כי תוכנית תמ”א 38 עצמה מסמיכה את מוסדות התכנון לעשות כן בסעיף 23 לתוכנית תמ”א .
תוכנית בינוי ועיצוב אדריכלי: למרות שתוכנית תמ”א 38 מעניקה לוועדה מקומית שיקול דעת רחב בנושא קביעת העיצוב האדריכלי של מבנים שמבוצעים בהם תוספות בניה מכוח תמ”א 38. אפשר הגם לקבוע בעניין זו הוראות עיצוביות בתוכנית, אשר יחולו באזורים מסוימים או בכל מרחב תכנון . כך לדוגמא אפשר לקבוע בתוכנית כי בכל בניין בו מבוצעת תוספת בניה במסגרת תמ”א 38 יש לחפות את הבניין הקיים ואת התוספת באבן.
תקן חניה: במקרים רבים לא אפשר להסדיר את תקן החניה הנדרש לדירות החדשות התחום המגרש.
סעיף 23 לתוכנית תמ”א מאפשר לקבוע במסגרת תוכנית תקן חניה שונה מזה החל על מגרשים בהם מבוצע חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה. נראה כי בדרך יהיה מדובר על תקן מקל. במקרה זה, תוכנית זו תהיה בסמכות ועדה מחוזית .
כמו כן יכולה תוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א לקבוע כי רק חלק מהוראות תוכנית תמ”א 38 יחולו באזורים אשר ייקבעו בתוכנית. כך לדוגמא תוכנית הרבעים תל אביב ובפרט רובע 3.
לעניין מוסד התכנון המוסמך לאשר תוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א .
כאמור, סעיף 23 לתוכנית תמ”א נוקט במילים… ״שוכנע מוסד התכנון כי… יהיה מוסמך לאשר תוכנית מפורטת…״ כאשר הסעיף אינו קובע איזה מוסד תכנון מוסמך לאשר את התוכנית הסיבה לכך היא, כי השאלה איזה מוסד תכנון מוסמך לאשר תוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א תלויה בתוכנית. כל עוד כל הנושאים המוסדרים בתוכנית נכנסים למסגרת הנושאים המפורטים בסעיף 62א׳ לחוק התכנון והבניה קרי, מוסמכת הועדה המקומית לדון ולאשר את התוכנית .
כל נושא אחר אשר לא נקבע לגביו באופן מפורש בסעיף 62א׳ לחוק התכנון והבניה אפשר להסדירו רק בסמכות הועדה המחוזית.
לפיכך, תוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א 38 המוסיפה או מקטינה זכויות בניה ביחס לזכויות אותן אפשר לאשר מתוכנית מתאר ארצית 38, וכן התוכנית הנ”ל אשר משנה את תקן החניה המחייב במגרש בו מבוצע חיזוק
סעיף 23א’ אשר הוסף בשינוי מספר 3, בא להבהיר את היחס בין תוכניות אשר אושרו מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א לבין שני סוגי התוכניות האמורות שאושרו מכוח סעיף 23.
במקביל לאישור תמ”א 38 נחקקו חוקים ואושרו הוראות אשר מטרתם להקל על ביצוע תמ”א 38 מבחינה קניינית ומסויית. כך חוקקה כנסת ישראל את חוק החיזוק, בו נקבעו בין היתר הסדרים מיוחדים באשר לרוב הדרוש בבית המשותף לשם חיזוק ביצוע בניה ברכוש המשותף מכוח תמ”א 38.
כמו כן פורסמו במקביל לאישור תמ”א 38 הסדרים בתחום המיסוי אשר נועדו לפטור את בעלי הזכויות בבניין ואת היזם מתשלומי מיסים והיטלים שונים שהם היו אמורים להיות מחויבים בהם. הוראות חוק והסדרים אלה יחולו גם על בניה המבוצעת מכוח תוכנית שאושרה לפי סעיף 23 לתוכנית תמ”א 38.
על מנת להבהיר כי התוכנית אושרה לפי סעיף 23 לתוכנית תמ”א , יש לכלול בה הוראות הקבועות זאת במפורש.
להנחיות מנהל התכנון בנושא יישומה של תמ”א 38 מיום 1.4.10 צורפה ״תוכנית לדוגמא״ של תוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א . דוגמת תוכנית זו כוללת דברי הסבר לתוכנית, ״סעיף מטרות – וסעיף עיקרי הוראות התוכנית״, הבאים כולם להבהיר כי מדובר בתוכנית העוסקת במתן תמריצי חיזוק למבנים כנגד רעידות אדמה, וכי זו כפופה להוראות תמ”א 38 ומאושרות מכוחה של תוכנית תמ”א 38.
היחס בין תוכנית מכוח 23 לתוכנית תמ”א 38 לבין האפשרות לאשר זכויות בניה מכוח תמ”א 38: תוכנית שאושרה מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א 38 יכולה לקבוע זכויות בניה אותן אפשר יהיה לאשר כנגד חיזוק בניין כנגד רעידות אדמה במקום זכויות הבניה הקבועות בתוכנית תמ”א 38, והיא יכולה לאפשר זכויות בניה נוספות על אלה שאפשר לאשר מכוח תוכנית תמ”א 38.
סעיף 23א’ לתוכנית תמ”א 38, אשר הוסף בשינוי מס’ 3, בא להבהיר את היחס בין התוכניות אשר אושרו מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א לבין שני סוגי התוכניות האמורות שאושרו מכוח סעיף 23.
סעיף 23 א׳(א) לתוכנית תמ”א 38 עוסק בתוכנית אשר אושרה מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א ואשר מאפשרת אישור זכויות בניה במקום אלה הקבועות בסעיפים האמורים לתוכנית תמ”א 38.
נקודת המוצא של תמ”א 38 היא, כי תוכנית אשר אושרה מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א מחליפה את הוראות סעיפים 11-14 לתוכנית תמ”א 38 לעניין זכויות הבניה אותן אפשר לאשר למי שמחזק את הבניין כנגד רעידות אדמה.
לפיכך נקבע בסעיף עקרון, כי כאשר אושרה תוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א , אין עוד אפשרות לאשר זכויות בניה מכוח תמ”א 38. אלא אם כן נקבע במפורש אחרת בתוכנית.
תוכנית23 לתוכנית תמ”א 38 מאפשרת אישור זכויות בניה נוספות על אלה שאפשר לאשר מכוח תוכנית תמ”א 38.
בסעיף23 א׳(ב) לתוכנית תמ”א נקבע כי :
כאשר תוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א מוסיפה זכויות בניה על אלה אותן אפשר לאשר מכוח סעיפים 11,12,14 לתוכנית תמ”א . כוונת התוכנית היא להתאים את תוכנית תמ”א 38 ״לתנאים הייחודיים״ של היישוב או האזור בו נקבעו זכויות הבניה הנוספות.
תנאים ייחודיים: יכולים להיות ערכי קרקע נמוכים כגון אזורי הפריפריה, המחייבים תוספות זכויות בניה כנגד חיזוק מבנים על מנת להגביר את הכדאיות הכלכלית של חיזוק המבנים והרצון לשמור על אופי של אזור / רובע מסוים בדרך של קביעת הוראות תכנוניות וכיו”ב.
לפיכך ההנחה היא, כי התוכנית מתאימה את זכויות הבניה הכוללות אותן אפשר לאשר בתוכנית תמ”א 38, בתוספות זכויות הבניה מכוח התוכנית לנדרש באותו ישוב או אזור למועד אישורה.
על כן אם לאחר אישור התוכנית הוספו זכויות בניה לתוכנית תמ”א , אין סיבה להעניק זכויות נוספות אלה בתחום התוכנית שאושרה מכוח סעיף 23. כך לדוגמא, באותן רשויות מקומית בהן אושרה תוכנית לפי סעיף 23 לתוכנית תמ”א , קודם כניסת שינוי מס’ 3 לתוקף, תוספת זכויות בניה להקמת קומה נוספת מעבר למה שהותר לפי סעיף הזכויות בתוכנית תמ”א 38 . כך שאפשר לאשר מכוח התוכנית תוספת של שתי קומות (קומה לפי תוכנית תמ”א 38 וקומה מכוח התוכנית), משום שהועדה המקומית חשבה כי יש צורך בתמריץ מוגבר על מנת לעודד חיזוק מבנים במסגרת תמ”א 38 .
אין סיבה להחיל את שינוי מס’ 3 לתוכנית תמ”א באותו אזור, ולאפשר אישור הוספה שתי קומות מכוח תוכנית תמ”א 38 בנוסף לקומה מכוח התוכנית.
לפיכך נקבע בסעיף 23(ב) כי זכויות הבניה שנוספו לתוכנית תמ”א 38 לאחר אישור התוכנית מכוח סעיף 23 לא יחולו בתחום התוכנית.
כמו כן, נקבעו הנחיות להכנת תוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א . להנחיות מנהל התכנון בנושא יישומה של תמ”א 38 מיום 1.4.10 צורף נספח א’, אשר כותרתו ״הנחיות בנושא עריכת תוכנית מתאר מקומית /מפורטת לפי סעיף 23 לתוכנית תמ”א 38״
הנספח קובע כי מטרתו להנחות מוסדות תכנון לגבי עריכת תוכנית לפי ס’ 23 בתוכנית תמ”א 38 ע”מ לעודד הכנת תוכניות הכוללת הוראות בדבר תמרץ חיזוק מבנים קיימים כנגד רעידות אדמה.
א. הערכה לגבי מספר המבנים בישוב שנבנו לפי היתרי בניה שהוצאו לפני יום 1.1.80 ומיקומם.
ב. איסוף נתונים על המצב הפיזי של מבנים בישוב באמצעות ביצוע סקר שדה.
ג. בחינת הנושא של קיום סיכונים סיסמיים בתחום התוכנית.
ה. קביעת טיב השיפורים והשינויים במבנים קיימים שיתמרצו את התוכנית ועלותם.
ו. עריכת חוות דעת כלכלית הבוחנת את מידת בסיסו של הצורך בזכויות בניה מוגברות בתחום התוכנית.
ז. גיבוש הצעות כדי לתמרץ את חיזוק המבנים בהתאם למסמכים דלעיל.
ח. רשימת נושאים זו מהווה כלי עבודה יעיל בידי הוועדה המקומית בהכנת תוכנית מכוח תמ”א
לעניין קביעת תנאים למתן היתרי בניה מכוח תמ”א 38 לאחר החלטת הועדה המקומית להכין תוכניות מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א .
סעיפים 77-78 לחוק התכנון והבניה נועדו לגשר על פער הזמן ממועד בו מוסד תכנון התחיל בהכנת התוכנית, עד המועד בו התוכנית כאמור הופקדה לשמיעת התנגדויות, ע”מ שבאותה תקופה לא תתבצע בניה אשר סותרת את המגמה התכונית המתגבשת בתוכנית שבהכנה מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א .
סעיפים 77-78 מסדירים את עניין קבלת ההיתרים בשלב זה . סעיפים 77-78 לחוק התכנון והבניה מסדירים את עניין קבלת ההיתרים בשלב זה. כאמור סעיף 77 כאשר היזם ו/או הרשות המקומית בשלב ההכנה של התוכנית, יש סמכות למוסד שאחראי על הפקדת התוכנית לפרסם הודעה על הכנת התוכנית. באופן עקרוני, כל שלב ההכנה עד ההפקדה אינו משתף את הציבור. למוסד התכנון יש רשות לפרסם את דבר הכנת התוכנית אך זו אינה חובה.
סעיף 78 רק אם פורסמה הודעה לפי סעיף 77, אותו מוסד התכנון יכול לקבוע תנאים למתן היתר בניה, כך לדוגמא יכול לקבוע מוסד תכנון שלא יינתנו היתרי בניה אלא באישור ועדה מחוזית או למשל יכול לקבול שלא יינתנו היתר בניה בשלב ההכנה . יש זכות ערר על סעיף זה.
המגבלות על מתן ההיתרים יכולים להיות קיימים עד לפרק זמן של 3 שנים (אפשר להאריך לשלוש שנים נוספות מנימוקים מיוחדים) או עד הפקדת התוכנית, לפי המוקדם מבניהם אם לא פורסמה הודעה לפי סעיף 77 אין אפשרות להפעיל את סעיף 78 ואז למעשה הכלל שיופעל יהיה סעיף 145.
בסעיף 77 לחוק התכנון והבניה נקבע כי:
בסעיף 78 לחוק התכנון והבניה נקבע כי:
(ב) הרואה עצמו נפגע מהחלטת מוסד התכנון לפי סעיף זה רשאי לערור-
סעיף 24 לתוכנית תמ”א מעניק לוועדה המקומית סמכות להפעיל את הוראות סעיפים 77-78 לחוק התכנון והבניה, במקרה של הכנת תוכנית מכוח סעיף 23 לתוכנית תמ”א, תוך הענקת סמכויות לוועדה מקומית מעבר לקבוע בסעיפים אלה בחוק התכנון והבניה, ובתנאים המפורטים בסעיף וכך נקבע בסעיף 24 לתוכנית תמ”א כי:
- החלטה של ועדה מקומית תתיחסנה לתחומים המוגדרים ותלווה באמצעות ההנמקה לאי-החלת הנחיות והוראות תוכנית בתאי שטח אלה.כוונתו של מוסד התכנון להחליט, נימוקיו יובא לידיעת הציבור ויפורסם בדרכים שבהן מתפרסמות הודעות בדבר הפקדה של תוכנית, למעט הפרסום ברשומות, תינתן ההזדמנות לכל מי שראה ורואה עצמו כמי שנפגע להגיש את ההתנגדות להחלטת הפקדת התוכנית במועדים שיקבעו על ידי הועדה, ובפרט שאלה לא יפחתו מ- 30 ימים.
- ועדה מקומית לתכנון ובנייה תקשיב בתשומת לב למתנגדים ולהחלטה, ותשיב למתנגדים את אשר בהחלטתה; אדם שרואה עצמו כמי שעלול להיפגע מהחלטות הוועדה המקומית, יכול לערור לועדת ערר מחוזית מכוח הוראות לסעיף 78(ב׳) לחוק.
- לאחר שמיעתן של ההתנגדויות והחלטה בהן, כפי שמצוין בפסקה 24.3, תפורסמנה ההודעה שבדרך האמורה בפסקה
- תקופת ההחלטה לסעיף זה יהא בכפוף להוראות סעיף 78 לחוק.
- מקום בו לא אושרה התוכנית כפי שצוין בהתאם לסעיף 23 ו/או שמא לא התקבלה החלטת הועדה בהתאם לסעיף זה, יחולו ויחייבו הוראותיה לתוכנית זו.
מנוסח הרישא של הסעיף עולה, כי זה מקנה את הסמכויות הקבועות לוועדה המקומית רק כאשר חלה התוכנית בחלקים בתחום מרחב התכנון המקומי ולא כאשר התוכנית חלה על כל מרחב התכנון. הדבר בא לידי ביטוי בכותרת הסעיף : ״אי החלת תוכנית זו בתחם חלקים מרחב התכנו המקומי״.
לפיכך כאשר התוכנית שבהכנה מכוח סעיף 23 חלה על כל מרחב תכנון, יש לפעול ע”פ הוראות סעיף 77-78 לחוק התכנון והבניה.
בניגוד לסעיפים 77-78 לחוק התכנון והבניה, המעניקים את סמכות הפרסום וקביעת התנאים למתן היתר בניה מכוח תמ”א 38 לוועדה המקומית –ללא קשר לשאלה אם התוכנית שבהכנה היא בסמכות מקומית ואו בסמכות מחוזית קרי, גם אם התוכנית שבהכנה אמורה להיות מאושרת ע”י הועדה המחוזית בשל הנושאים הכלולים בה, סמכות הפרסום וקביעת התנאים מוענקת לוועדה המקומית.
זכות הערר על החלטת הועדה המקומית לקבוע מגבלות על הוצאת היתרי בניה מכוח תמ”א 38 הינה בכל מקרה כנגד ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה, גם אם סמכות האישור של התוכנית היא בידי הועדה המחוזית בניגוד לסעיף 78(ב)(1) לחוק התכנון והבניה.
